中华人民共和国国家发展和改革委员会

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发展市域(郊)铁路是实现大城市可持续发展的战略选择
2017-07-05
国家发展改革委讯
  近期,国家五部委发布了《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(以下简称《意见》),提出要着力扩大市域(郊)铁路公交化运营服务的有效供给,鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统,到2020年,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区超大、特大城市及具备条件的大城市,市域(郊)铁路骨干线路基本形成,构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈,其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域(郊)铁路规划建设工作。本次指导意见的出台对促进我国市域(郊)铁路的科学有序发展必将起到十分重要现实意义。
  一、推进城市公共交通供给侧结构性改革
  《意见》按照中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《城镇化地区综合交通网规划》有关要求,立足于我国都市圈和城市群发展的新阶段、新需求,以人民为中心,以扩大交通有效供给为着力点,通过发展市域(郊)铁路,缓解城市交通拥堵、改善城市人居环境,促进我国新型城镇化建设。随着城市规模的扩大,我国将迎来郊区城市化的高潮,为防止城市建成区“摊大饼式”蔓延,我国大城市空间规划越来越重视由单中心向郊区新城、卫星城镇组团式多中心发展,选择集约高效、环境友好的市域(郊)交通供给,满足新增交通需求并支撑和引导城市空间布局优化发展,是城市实现可持续发展的战略选择。
  二、坚持规划先行
  《意见》进一步明确了市域(郊)铁路是城市中心城区连接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速化、大运量的轨道交通,是城市公共交通的重要组成部分。《意见》要求单独编制市域(郊)铁路发展规划或者统筹纳入相关规划,规划范围原则上为城市所辖市域,但是也允许统筹市域周边具有一体化领域倾向、通勤需求较高的毗邻区域。这一政策指导具有很强的现实意义,如北京与周边燕郊间的通勤联系、杭州与周边海宁间的联系,很好地破解了这些城市在实际发展市域(郊)铁路中碰到的难题,为大城市与周边卫星城镇协调互动发展提供了良好的交通解决方案。与此同时,《意见》强调不得利用市域(郊)铁路名义变相建设地铁、单轨。
  三、优先利用既有铁路资源
  《意见》以扩大市域(郊)铁路公交化运营服务为指导思想,提出盘活存量资产,优先利用既有铁路资源开行市域列车。我国大城市基本上都建有规模庞大的铁路枢纽,拥有大量铁路正线、联络线、支线等线路,还配置众多的铁路车站、段(所)等设施。早在上世纪70年代末到80年代,市域铁路曾经在大城市客运中占有相当的比重,北京、天津、上海、南京、武汉、郑州、重庆、沈阳等大城市都曾开行了近郊客运列车。进入20世纪90年代后,随着城市公路交通的快速发展,加之市域铁路站点与城市公共交通衔接不紧密、车次少、间隔大,市域旅客运输市场逐渐萎缩。近年来,随着我国铁路的快速发展,建设了大量的高速铁路、城际铁路,既有铁路能力得到极大的释放,同时,随着铁路调整生产力布局及城市发展,铁路枢纽内的许多联络线、支线、专用线等逐渐被城市包围,失去了原有的地位和作用,为利用既有铁路开行市域列车创造了条件。通过对既有铁路进行适应性改造,由城市政府通过购买服务的方式,开行部分市域列车,例如上海金山线、北京S2线、津蓟线等,可实现城市和铁路部门的“双赢”。
  四、重视提升运营服务水平
  《意见》更加注重符合群众出行规律、便民惠民利民的运输服务,要求市域(郊)铁路提供“公交化”的运输服务,落实城市公交化运输服务各项要求,依托“互联网+市域(郊)铁路”,提升信息化、智能化服务水平,提供全程安全、便捷、贴心的运输服务。在服务水平方面,市域(郊)铁路作为城市公共交通组成部分,应保证一定的服务频率,如纽约的通勤铁路,高峰小时发车间隔为8-20分钟,非高峰小时发车间隔则为30-60分钟,伦敦市郊铁路,高峰小时发车间隔为4-8分钟,非高峰小时发车间隔则为20-30分钟,我国市域铁路的发车频率、停站频率等应以提供公交化的公共交通服务为原则,根据客流强度、客流平均出行距离等实际综合确定。在票务制式方面,北京S2线、上海金山铁路等线路做出了有益的尝试,接入城市公共交通一卡通系统,乘客既可以直接刷城市公交一卡通进站乘车,也可通过人工售票窗口和自动售票机购买车票进站乘车,车票不记名,票面无席位,无需对号入座,实现了市域(郊)铁路与城市公共交通的一体化运营。
  五、鼓励创新发展
  《意见》在合作机制、补偿机制、投融资模式、监管机制等方面体现出了明显的改革创新思路。在合作机制方面,《意见》鼓励城市政府和铁路企业创新合作方式,通过政府购买服务的方式实现互利共赢,鼓励运营主体多元化,支持铁路企业、城市轨道交通运营企业等运营主体参与建设和运营,鼓励有条件的城市探索网运分离等模式,通过租赁线路和设备提供服务,这些合作方式的创新,有利于调动各方的积极性和主动性。在补偿机制方面,《意见》要求将市郊(域)铁路运营纳入城市公共交通系统,建立多层次、差别化的票价体系,考虑公共服务属性,对市域(郊)铁路实行的低票价等政策性亏损以及铁路企业的投入等方面给予相应的补贴补偿。在投融资模式上,《意见》鼓励社会资本全面参与市域(郊)铁路投资、建设、运营、管理,探索保险资金、企业年金等长期资本参与市域铁路发展,同时,支持既有铁路站场土地综合开发,鼓励市域(郊)铁路企业通过物业开发、车站商业开发等形式实现可持续运营。在监管机制方面,《意见》要求创新监管方式,利用既有铁路开行城际列车,要强化企业运输安全主体责任,对于新建项目,各级政府要发挥主体责任,城市政府要完善监管体制机制,加强事中事后监管,同时,要求国家和地方政府有关部门完善运输市场监管机制,实现服务内容和收费标准的公开透明,营造和维护公平有序的市场环境。
  六、注重示范引导
  《意见》遵循先行先试、复制推广的基本原则,提出在重点城市选择一批重点项目实施市域(郊)铁路发展示范工程,并推出了市域(郊)铁路第一批示范项目,通过对合作模式、配套设施改造、收益分配等内容进行示范,形成一批可复制、可推广的经验。在鼓励发展市域(郊)铁路的政策导向上更加明确,并且更具可操作性。(中国国际工程咨询公司教授级高工  赵旭峰 )
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