中华人民共和国国家发展和改革委员会

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补足都市圈交通短板 推进市域(郊)铁路有序发展
2017-07-04
国家发展改革委讯
 
  近日,国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局和中国铁路总公司联合印发《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》准确把握了我国推进新型城镇化和建设现代综合交通运输体系对市域(郊)铁路发展的要求,明确了当前我国市域(郊)铁路发展的指导思想、基本原则和分类发展目标等总体要求,提出了市域(郊)铁路的建设方式、发展路径、机制制度、支持保障措施等,具有系统全面和操作性强的特征,是我国当前市域(郊)铁路发展的顶层设计。我国市域(郊)铁路刚刚起步,发展理念、体制机制等还存在很多问题,未来发展需求大,《指导意见》的出台恰逢其时,对有序推进市域(郊)铁路发展具有重要意义。
  一、有序推进市域(郊)铁路建设,是交通运输供给侧结构性改革的重要内容
  城市化过程中,特大城市和超大城市的中心城区与周边城镇组团逐渐形成了具有相对密切职住关系的都市圈。为解决居民在中心城区与周边城镇之间的工作生活往来,伦敦、巴黎、东京、纽约等国际大都市圈都建设了上千甚至数千公里的连接城市中心与周边卫星城的轨道交通系统——市域(郊)铁路,并在都市圈交通体系中发挥了重要作用,成为不可或缺的部分。2013年东京都市圈轨道交通占公共交通出行总量的77.7%,其中市郊铁路占公共交通出行总交通量的比重达到65.5%。
  2016年我国城镇化率达到57.35%,市辖区人口200万以上的城市超过50个。人口在大城市的周边卫星城镇聚集,连接大城市中心城区与周边城镇的交通拥堵已成为制约我国大城市发展的瓶颈,都市圈交通是我国综合交通运输体系的短板之一,解决的重要途径是建设支撑职住平衡的大容量、快速化轨道交通体系。为优化城镇空间布局、缓解城市拥堵,借鉴国际经验,我国一些大城市开始发展市域(郊)铁路。如,北京开通了北京北站至延庆的S2线市郊列车,成都市建设了市区至都江堰的市域铁路,2012年10月上海南站至金山区的金山铁路投入运营,温州正在建设市域铁路网。
  目前我国有市域(郊)铁路的城市寥寥无几;北京、上海等都市圈的规模可以比肩东京、纽约,但市域(郊)铁路的规模不到这些城市的5%。与需求相比,我国市域(郊)铁路发展滞后,有效供给能力不足,是都市圈交通这一短板中的短板。补齐市域(郊)铁路这一短板,是交通运输供给侧结构性改革的重要任务。
  二、明晰重点,稳步推进市域(郊)铁路发展
  2016年我国的铁路营业里程已经达到12.4万公里,长期的铁路瓶颈制约基本消除,铁路能力基本适应了经济社会发展需求。在一些超大城市和特大城市,已经有部分铁路线路出现区段能力富余、甚至有的线路停运或废弃。基于此,在新建线路和利用既有铁路两种市域(郊)铁路建设方式上,《指导意见》提出要优先利用既有铁路资源,在充分利用既有铁路的基础上,有序新建部分线路。利用都市圈既有铁路的富余能力开行市郊列车,或者利用线路进行局部线路改扩建和车站改造,可以盘活既有闲置资源,节约工程投资成本,实现资源的集约节约利用。如上海金山铁路支线始建于1975,主要服务于金山石化职工通勤和货运,上世纪末由于客货运量的大幅萎缩,金山铁路处于几近闲置状态并最终于2003年停运。上海市政府与铁道部共同投资约38亿元对既有金山铁路支线改建,并于2012年9月开通运营新的金山市郊铁路。金山铁路利用既有闲置的铁路线路进行改建,工程投资每公里不到1亿元,而新建线路的投资预计每公里在3亿元以上。当然,都市圈的既有铁路是按其当时其承担的功能建设的,有些线路即使适当改建也未必符合市域(郊)铁路的需求特征、服务的空间范围、服务对象等的要求。中心城区与周边城镇组团之间也会有轨道交通线路的空白,在尽可能利用既有铁路的基础上,要通过有序新建部分线路来完善市域(郊)铁路网络。
  《指导意见》提出分类次序推进大城市市域(郊)铁路建设。城区人口规模和经济发展水平是大城市建设市域(郊)铁路的基本需求条件。2015年我国市辖区人口超500万的特大城市有12个,其中人均GDP超万元的城市全部分布在京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝地区等经济发达地区。《指导意见》针对不同地区,提出2020年的差异化市域(郊)铁路发展目标:在上述经济发达地区具备条件的大城市及以上规模的城市,市域(郊)铁路骨干线路基本建成;其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动相关规划工作。
  三、完善机制,务实推进市域(郊)铁路发展
  市域(郊)铁路是公共交通的重要组成部分,公益性突出、社会效益显著。市域(郊)铁路建设投资巨大,为适应通勤需要一般运营采用低票价,因此市郊铁路的经济效益普遍较差,特别是远郊线路客流量少,且集中分布在上下班时段,运营的直接经济效益不好。在我国,推进市域(郊)铁路健康发展,必须解决市郊铁路的建设资金,保障运营中的经济和财务可持续。《指导意见》直面发展障碍,从投融资体系、运营补偿机制、土地综合开发等方面,切实提出推进市域(郊)铁路可持续发展的体制机制。
  市域(郊)铁路的公益性特征,决定了政府在其建设中负有重要义务。市域(郊)铁路投资大,在特定政策支持下可经营、可盈利,能够吸引社会资本投入。《指导意见》强调加大政府资金投入支持市域(郊)铁路,同时鼓励建立多元化投融资体系,全面向社会资本放开市域(郊)铁路从投资建设到运营管理的各个环节,鼓励企业创新融资工具,支持各类金融企业、保险机构等以多种形式参与市域(郊)铁路的建设。
  政府对市郊铁路企业承担公益服务责任、实施低票价等造成政策性亏损给予补贴,是欧洲国家采取的普遍做法。北京、成都、上海等城市在利用既有铁路线路或与铁路企业合作运营市域(郊)铁路中,探索出多种合作方式和运营管理模式,如政府购买服务、低票价补贴等。《指导意见》借鉴了国内外经验,鼓励地方政府与铁路企业创新合作方式,实现双赢,明确了市域(郊)铁路的运营补偿机制。支持建立健全财政补贴、政府购买服务、土地综合开发收益补贴运营等机制,保障市域(郊)铁路企业的可持续运营。为提高市域(郊)铁路的盈利能力,《指导意见》支持企业对市域(郊)铁路场站用地进行综合开发,提高项目运营收益;鼓励企业创新商业形式,通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等,构建综合开发溢价回收机制。
  四、健全制度,科学推进市域(郊)铁路发展
  我国的市域(郊)铁路发展还处于探索阶段,为确保市域(郊)铁路发展有法可依、有章可循,在已有的几条市域(郊)铁路建设运营经验和暴露出的问题基础上,《指导意见》提出健全项目审核、建立技术标准体系等制度,推动项目示范,科学推进市域(郊)铁路发展。
  《指导意见》规范了市域(郊)铁路审核程序,明确了政府对市域(郊)铁路的项目管理制度。市域(郊)铁路作为地方事权,明确新建市域(郊)铁路的项目由省级政府审批,批复文件抄送国家相关部门;利用既有铁路发展市域(郊)铁路的规划由省级政府会同中国铁路总公司确定,涉及既有铁路改扩建的项目,按照现行规定审批。
  目前市域(郊)铁路建设还缺乏工程技术标准,《指导意见》提出要建立市域(郊)铁路的技术标准体系。根据市域(郊)铁路的基本功能和大运量、快速度、通勤化的特征,《指导意见》提出市域(郊)铁路技术标准的功能性要求:如线路要连接沿线5万人口以上的城镇和旅游景点,以增强交通引导和提高客流聚集;车站要坚持设施简易、安全便捷,并且尽量设置于城镇中心,以实现旅客快进快出。对设计时速、站间距、敷设方式等提出了推荐而非强制性的要求,体现了一般性与灵活性。我国运营中的市域(郊)铁路使用的是国家干线铁路车辆,如上海金山铁路租用上海铁路局的CRH2A动车组列车,北京S2线开行NDJ3“和谐长城号”内燃动车组。《指导意见》鼓励多种制式,推进新型装备研发,完善市域(郊)铁路列车谱系,建立具有国际竞争力的装备产业链。
  制度建立来自实践的需求推动,制度完善来源于实践的总结提升。如前所述,我国市域(郊)铁路发展刚刚起步,《指导意见》推出了第一批市域(郊)铁路示范项目,通过这些示范项目的实践探索,形成可复制可推广的经验,是科学推进市域(郊)铁路发展的重要途径。(国家发展改革委综合运输研究所副所长  李连成)
 
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