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发展市域(郊)铁路是促进新型城镇化建设的重要举措
2017-07-03
国家发展改革委讯
  当前我国新型城镇化建设正进入加快推进的重要时期,贯彻落实新发展理念,走中国特色新型城镇化道路,对城市交通发展提出了新的要求。建设市域(郊)铁路是加快完善城市综合交通网络的重要途径,符合中国特色城镇化建设需要。发布促进市域(郊)铁路发展指导意见(以下简称“指导意见”),对市域(郊)铁路科学有序发展将起到积极的推动作用。
  一、提高对市域(郊)铁路建设必要性的认识
  近年来我国城镇化快速发展,预计到2020年城镇化率将达到60%。但在城市发展过程中,交通拥堵、环境污染、承载力弱等“城市病”愈发凸显。因此,走中国特色新型城镇化道路,必须优先发展公共交通,提升城市综合承载能力。
  1.中国特色城镇体系需要优化交通运输结构
  我国城市市域广阔,尤其是市管县的行政区划体制,管理的城镇较多。在东部地区,经济发达、人口众多,中心城区、副中心及主要城镇已成为经济活动和人口主要聚集区,市域内各组团经济联系紧密、人员通勤出行频繁。由于许多城市市域范围内交通仍以道(公)路为主,机动车数量增长迅猛,各组团之间交通拥堵状况日趋严峻,车速小于20Km/h已成为常态,出行时间不能把握,严重影响了社会经济活动的正常进行。因此,进一步优化市域内交通运输结构,提高公共运输供给能力和效率,有效缓解地面道路资源供求矛盾,适应城镇化交通需求不断增长的需要是一项非常紧迫的任务。
  2.拓展城镇发展空间需要高效的公共交通体系
  许多城市往往注重围绕中心城区发展,从而使得中心城区负荷过重,承载能力下降,不能真正发挥中心城区组织和推动区域经济一体化发展的作用。造成这种原因很重要一个因素是缺乏大容量、快速的公共交通体系,市域内组团之间通达性较弱,导致中心城区对周边区域、城镇辐射能力不强,城市空间结构难以拓展。因此,加快发展市域内高效的公共交通系统,积极引导城市向新区、郊区、中心城镇发展,可有效缩短中心城区与外围组团的时空距离,有利于拉大城市框架、改善和优化城市空间格局,有利于降低中心城区的人口密度及交通需求压力,有助于中心城区各项功能的向外辐射,从而促进中心城区与外围组团的均衡合理发展。
  3.城镇经济社会转型需要加强交通设施引导
  中国特色城镇化就是要做到“安全、繁荣、宜居、特色、文明、和谐”。实现这个目标,需要加强交通基础设施建设,通过TOD模式(“以公共交通为导向”的开发模式)引导城市发展。优良的交通设施对沿线周边商业、居住、公共服务等开发建设具有较高的吸引力,从而促进城市功能以网络化的形式在通勤圈的范围内实现整合和再分配,使生产和人们的活动能在更广泛的范围共享自然资源和社会资源。
  4.增强城镇承载能力需要重视绿色交通
  在城镇化过程中,城区内的土地和通道资源日趋紧缺,传统的道路交通发展模式受到很大局限,无法满足日益增长的交通需求。由于近年来城市内的机动车特别是私家车数量增长很快,导致城市空气污染严重,部分城市机动车污染物排放量已占城市大气污染物的40%以上。因此,建设绿色城镇,实现人与社会、人与自然的和谐可持续发展,就必须构建资源节约、环境保护型的城市交通方式。
  5.市域(郊)铁路是城市公共交通的重要组成部分
  目前,我国大城市、特大城市已经出现郊区化趋势,一部分人口及城市功能从城市中心区向郊区迁移,在主城与新城及外围组团之间产生大量客流。而且更多的中小城市正处于加速发展时期,是我国推进城镇化的主体。这些城市地域广、城镇多、经济社会发展快,城镇之间的经济互补与联系愈加紧密。因此,在加快推进城镇化过程中,在城市尤其是新兴的城市积极发展联系中心城区与周边城镇、组团的快速、大容量、公交化、采用大铁路制式的市域(郊)铁路,是适合建设中国特色城镇化的高效、绿色公共交通方式,对坚持走中国特色城镇化道路非常重要,时机已逐渐成熟。
  二、准确把握市域(郊)铁路功能定位
  从我国的情况看,专门从事旅客运输的轨道交通系统有高速铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、地铁(轻轨)四种。这四种轨道交通方式在社会化运输过程中,按照各自的技术经济特征和比较优势共同构成一个有机整体,是我国城镇化发展的重要交通基础。城市轨道交通由市域(郊)铁路与地铁(轻轨)构成。市域(郊)铁路主要服务较短距离、大容量、便捷的旅客运输,并为城市市域范围内中心城区与周边城镇、外围组团之间旅客运输提供公交化公共交通服务。设计时速为120~160km/h,旅行速度较高。地铁(轻轨)主要服务城市中心城区,且速度相对要低。市域(郊)铁路功能体现在以下五个方面:
  一是推动城镇经济社会发展。市域(郊)铁路对加快城市经济发展转型,伸展城市发展空间,协调市域各城镇发展、促进城市对外开放,提高城市竞争力等具有重要作用;二是完善城镇综合运输体系。市域(郊)铁路对优化城镇综合运输结构,扩大交通运输能力,满足多样化运输需求,促进综合运输一体化,提高运输效率等具有重要作用;三是扩大辐射半径。市域(郊)铁路较快的运营速度,可以缩短市域核心区至周边主要区域的时空距离,形成“一小时交通圈”,对增强中心城区的辐射作用,加强各区域、城镇之间的分工与协作具有重要作用;四是保护中心城区。市域(郊)铁路可以减少进入中心城区的小汽车数量,对于缓解中心城区交通压力,改善居住条件,保护历史文化等具有重要作用;五是引导城镇体系建设。市域(郊)铁路为市域土地开发创造了条件,可以引导城市规划和布局调整,对促进城镇体系的形成和完善具有重要作用。
  市域(郊)铁路的建设要立足本地实际情况,着眼于城市的长远发展,贯彻落实国家区域发展总体战略、主体功能区战略、城镇化战略,建立与城市经济社会发展协调、运输组织合理、设施网络完善、快速便捷和可持续发展的运输体系,提高城市交通的基本公共服务能力,以优质高效的运输服务保障城市总体规划目标的实现。
  市域(郊)铁路的发展要做到支持城市经济社会发展,提高城市的综合竞争能力;与城市发展相协调,支持城市空间布局和用地功能组织;提供优质高效的公交服务,引导形成合理的出行方式结构;与其他交通方式紧密衔接,协同发挥交通资源使用效率。
  三、科学推进市域(郊)铁路发展
  在新的形势下,市域(郊)铁路建设在发展理念、建设方式、运管模式、投资融资、标准体系等方面有许多问题需要探索和解决。指导意见已经给予了政策引导,要按照指导意见重点做好相关工作。
  1.重视规划编制和指导
  当前我国许多城镇正处于向更大、更高级的城市发育和形成过程中,必须吸取过去城市发展圈城式、摊大饼式的惨痛教训。因此,在城市发展过程中,必须重视规划,用科学合理的规划来指导城市发展。交通对城市发展有着重要的引导作用,优秀的城市交通发展规划对未来城市发展至关重要。科学的城市交通规划首先要提高科学性和前瞻性。不同的交通模式由于其本身性能不同,在引导城市发展过程中有不同的作用。规划的编制必须立足于基本的国情市情,准确把握经济社会发展的情况和趋势,体现城市发展的长远战略。要深入研究各种运输方式的现代技术经济特征,综合考虑各自的比较优势及相互间的互补性,结合城市总体规划的需要,寻找最佳的线网布局和各种运输方式协调发展的方案。要强化规划的指导性和约束力,规划确定后必须严格按规划组织和实施。
  2. 加强建设前期工作
  为加快推进市域(郊)铁路的发展,指导意见已经明确了规划项目管理分工与程序。规划审批后,当地政府应该精心组织好项目建设前期工作,做好土地利用控制,并根据城市发展的总体安排、客运需求以及资金筹集等情况,科学选择适应国情市情的铁路技术标准,统筹安排好项目建设时序,最大限度地发挥项目的效率和效益。
  3. 尽可能利用好城市内既有铁路资源
  许多城市尤其是特大、大城市如北京、上海、广州、武汉、重庆等都有大量的城市内既有铁路。随着铁路建设不断发展,城市枢纽内既有铁路的功能和作用也发生了变化,一些铁路可能闲置下来,一些铁路由于货运外迁而使能力得到大幅度释放,还有一些铁路通过优化运输组织也可增加运力。因此,要在合理增量的同时,优先用好存量,通过对部分线路适当进行改造,充分挖掘枢纽内铁路富余能力发展市域(郊)运输,将城区内线路“以货为主”变成“以客为主”、“辐射外部”变为“服务城区”,以解决城市的市域(郊)运输问题。
  4. 创新运营管理模式
  市域(郊)铁路虽然在技术属性上与大铁路相近,但在经济属性上与城市轨道交通接近,主要为城市服务并具有很强的公益性。指导意见就市域(郊)铁路运营管理模式提出了建议,内涵是要创新运营管理模式。例如可以采取一体化管理,即集建设、运营、沿线商业开发于一体的公司制模式;或者把建设、运营、沿线商业化开发分别由专业化公司承担。前者经营管理的成本较大,对公司管理水平要求高,后者机制则较灵活。不管采用哪种模式,都必须根据各个城市的具体情况合理选择。对于经济发展水平高、投融资环境好、市域线网规模大、市场经营开发前景好的城市,可以组建一体化公司统筹市域(郊)铁路的建设和运营管理。为了节约成本,在前期线路较少时也可先委托铁路局等帮助运营。无论采取哪种经营管理模式,运输组织和服务理念一定要适应城市交通的特点,实行小编组、公交化运输。
  5.深化投融资体制改革
  解决好建设资金是加快市域(郊)铁路发展的关键,必须要在投融资体制改革上迈出更大步伐,进一步拓宽融资渠道、创新融资机制。政府除了加大资金支持力度外,可以引进社会资金,尤其在东部发达地区,可以通过引进企业资本、自然人资本等,共同参与项目的投资、建设、运营和管理等。即可以运用各种金融工具比如设立专项基金、发行债券、定向募集等筹集一定资金,还可以通过给予铁路沿线土地开发权吸引企业参与投资,有条件的还可以采用BOT、PPP等投融资模式。城市内如有可利用的既有铁路线,铁路部门也可以通过入股或置换给予必要的支持。
  市域(郊)铁路由于公益特性,在票价上实行较低的政府指导价,尽可能贴近老百姓的生活,因此很难依靠自身的运输赢利。政府必须加大政策支持力度,比如用其他收益对运输企业予以补贴等,才能有利其可持续发展。
  对于市域(郊)铁路,目前一些城市正在进行大胆尝试,并取得了良好效果。相信随着指导意见的发布,在一批示范项目的带动下,还会有更多的城市加入到这一行列,为加快推进城镇化、走中国特色城镇化道路作出应有的贡献。(中国铁路经济规划研究院  林仲洪)
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